Vantagens Fiscais e Race to the Bottom

Por: André Elali

A concessão de vantagens fiscais, subsídios, ajudas ou subvenções por parte dos Estados Fiscais a agentes econômicos se revela como um dos temas mais importantes e complexos do direito e da economia globais. Tanto podem tais instrumentos implementar políticas econômicas importantes, com correção de falhas de mercado e problemas sociais, como podem, justamente ao contrário, gerar mais distorções e aumentar a despesa pública de modo descontrolado, criando um desequilíbrio dos orçamentos. Receita e despesa pública, nesse contexto, são duas faces da mesma moeda e devem ser analisadas conjuntamente. Qualquer medida de estímulo fiscal gera despesa pública.

No plano nacional, tem-se a “guerra fiscal”, extremamente nociva à Federação brasileira, a exigir imediata intervenção do STF e do Senado na condução do controle de incentivos fiscais ilegais que empobrecem os Estados e geram um desequilíbrio concorrencial. No plano internacional, o conceito adequado é o de “concorrência fiscal”, que revela a disputa entre países por atração de capital e investimentos. Diferentes organismos internacionais têm se preocupado, notadamente a partir de 1998 (OCDE), com a intervenção dos Estados no mercado com incentivos fiscais ou subsídios diretos, porque tal atuação pode gerar efeitos contrários à livre-concorrência, princípio do direito econômico vinculado à igualdade de condições entre os competidores. O maior nível de neutralidade fiscal revela um maior grau de liberdade do mercado. Entretanto, em ambientes desiguais e com distorções, a liberdade pode consistir num problema relativamente ao acesso dos concorrentes menores ao mercado. Por isso, muitas vezes, é necessário que os Estados atuem, com sanções premiais (benefícios), para permitir uma efetiva liberdade concorrencial. Chama-se, nesse caso, de não-neutralidade (ou neutralidade ativa) o efeito interventor do Estado, desde que seja para corrigir falhas de mercado, isto é, para mudar o status quoe mediante uma relação de custo-benefício adequada e proporcional. A despesa do Estado deve ser inferior ao efeito corretivo no sistema.

A OMC também se preocupa com a concessão de “subsídios” há décadas, justamente para evitar um falseamento das atividades econômicas, dos preços e da concorrência. Toda vez que uma empresa “A” recebe um benefício financeiro que não é concedido às empresas “B” e “C”, haverá uma quebra da isonomia concorrencial. Haverá, também, evidente desvio de finalidade das formas de atuação do Estado-concedente. Noexterior,os instrumentos de atuação do Estado são rotuladoscomo incentivos fiscais, incentivos financeiros, incentivos monetários diretos e indiretos, benefícios, vantagens, subsídios, subvenções, state aids,Indirekte Förderungen (promoções indiretas), diferimentos, regimes preferenciais, garantias bonificadas, créditos presumidos, isenções etc. São elementos conversíveis entre si, daí porque devem ser examinados a partir de seu conteúdo (quantidade de recursos despendidos em favor do destinatário) e não apenas pela sua forma, seja para o controle rigoroso das finanças públicas, seja para que se proteja a isonomia de tratamento em face do mercado (concorrência) ou em vista das limitações da soberania fiscal pela celebração de tratados internacionais.

O uso de incentivos fiscais continua em forte ascensão em todo o mundo, gerando um paradoxo entre o discurso dos países desenvolvidos e as suas práticas intervencionistas. O Brasil, nesse contexto, deve priorizar seus objetivos, traçados na ordem econômica, intervindo sempre que necessário em prol do desenvolvimento, mas sempre com controle e método adequados, através do cuidadoso exame do custo-benefício/proporcionalidade, da igualdade, da legalidade e sempre visando-se a corrigir falhas de mercado e jamais beneficiar agentes econômicos específicos (o chamado dirigismo fiscal). Aderir à concorrência fiscal sem respeito a esses mecanismos de controle é admitir o caos fiscal e o empobrecimento do Estado, numa verdadeira “race to the bottom”.

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André Elali

Sócio
Doutor em Direito Público pela UFPE, Mestre pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (SP). Estágio de Pós-Doutoramento pela Universidade de Lisboa (Portugal). É Professor Adjunto do Departamento de Direito Público da UFRN e Visiting Scholar do Max-Planck-Institüt für Steuerrecht (Munique, Alemanha) e da Queen Mary University of London (Reino Unido). Autor e coordenador de dezenas de livros na área tributária e regulatória.

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